C’est depuis 1960 déjà que le Mali a adopté le principe de la décentralisation de l’exercice du pouvoir, inscrit à l’agenda politique du pays depuis son indépendance. La réforme administrative fut aussi à l’ordre du jour de la Conférence nationale en 1991. Mais la taille du pays, sa mosaïque ethnique complexe, sa disparité écologique et la nature complexe de l’économie politique nationale fragilisent sérieusement son organisation administrative. Aucun secteur de la vie publique (justice, éducation, économie et finance, infrastructures, administration territoriale et fonction publique) n’a été épargné. Ainsi, les résolutions adoptées ne furent jamais mises en œuvre.
Ce débat historique concerne essentiellement la décentralisation territoriale et le transfert des ressources.
Aussi, le pays a fait face à plusieurs révoltes locales, puis, en 2012, à une crise institutionnelle particulièrement grave. En effet, des groupes armés rebelles (autonomistes, voire indépendantistes) et terroristes (islamistes) se sont soulevés dans les régions du nord du Mali (Tombouctou, Gao, Kidal…) ; et un coup d’État militaire est venu sanctionner l’incapacité du gouvernement de Bamako à gérer ces velléités nordistes et à stopper la progression vers le sud des djihadistes : en mars 2012, après plusieurs défaites des forces armées maliennes et la mort de nombreux militaires, le capitaine Amadou Haya Sanogo s’est emparé du pouvoir, renversant le président Amadou Toumani Touré (ATT) et précipitant ainsi une crise politique dans la capitale, alors que l’État avait perdu le contrôle des deux tiers du territoire.
Ce n’est que grâce à l’intervention militaire de la communauté internationale (et de la France en particulier, qui a lancé dès janvier 2013 l’opération Serval) que les islamistes et leurs alliés locaux ont été repoussés en dehors des villes qu’ils occupaient (Tombouctou et Gao notamment) et que le gouvernement du Mali a pu négocier et finalement signer un accord de paix avec les groupes rebelles qui revendiquaient l’autonomie régionale, et ce dans le but de déterminer les modalités selon lesquelles allait être mise en œuvre cette régionalisation attendue depuis des décennies par les régions du nord du pays.
Une régionalisation solidaire et équitable
En mai et juin 2015 ont été signés à Bamako les accords de paix entre le gouvernement malien et les différents groupes armés actifs dans le nord du Mali, dont les mouvements de la rébellion touarègue et arabe, à l’époque rassemblés dans la Coordination des Mouvements de l’Azawad (la CMA – l’Azawad est le nom donné à la partie septentrionale du Mali par les factions qui y revendiquent la régionalisation, l’autonomie partielle, voire dans certains cas l’indépendance) ; mais à l’exclusion, bien entendu, des organisations djihadistes toujours actives dans le nord du Mali.
Cette signature constituait l’aboutissement de l’accord d’Alger, qui avait mis sur les rails un processus de paix et de réconciliation nationale, fruit de longues négociations entre les différents acteurs du conflit.
Au cœur de ce processus, la régionalisation garantissait plus d’autonomie culturelle et économique aux populations du nord, mais dans le respect de la souveraineté de l’État malien et de son unité politique, législative et judicaire. Les fonctions régaliennes restaient l’apanage de l’État unitaire.
Le modèle de régionalisation choisi dans le cadre de l’accord de paix ressemble à une forme intermédiaire entre le modèle occidental et les pratiques déjà existantes au Mali, dont il est largement inspiré. Par ailleurs, il s’agissait de rééquilibrer la balance des richesses entre les régions, par une politique de transfert et de solidarité nationale, point déterminant de l’accord, particulièrement en ce qui concerne les régions du nord, les plus pauvres du pays.
En effet, des inégalités manifestes existent entre les différentes régions du Mali, les populations les plus paupérisées se concentrant dans certaines zones particulièrement défavorisées en termes de ressources naturelles et d’activités économiques.
Répartition par région des populations pauvres et très pauvres au Mali
(Source : Direction nationale de la Statistique et de l’Informatique du Mali – DNSI – 2010)
Il existe ainsi une très forte disparité dans la répartition des richesses entre les régions, cette disparité étant essentiellement liée aux facteurs territoriaux.
L’un des défis majeurs de la mise en œuvre de l’accord de paix inter-malien était donc la création et la concrétisation d’outils de régulation pour juguler les inégalités régionales. Cependant, si des signes de bonne volonté ont été manifestés par le gouvernement dans les premiers mois qui ont suivi la signature de l’accord de paix, le processus s’est rapidement enrayé, et, près de trois ans plus tard, ces outils sont toujours inexistants.
Ainsi, idéalement, une cartographie des déficits devrait être établie, qui pourrait prendre en compte des critères portant sur les questions fondamentales corrélées avec le développement humain (tel que préconisé dans le cadre des objectifs du millénaire pour le développement). La quantification et l’évaluation des investissements publics nécessaires pour réduire les inégalités entre les régions est certes une entreprise complexe, mais une évaluation des investissements indispensables dans les domaines de l’accès à l’eau potable, à la santé, à l’éducation et les infrastructures routières dans les régions les moins avancées afin d’atteindre la moyenne nationale est envisageable dans l’immédiat (il s’agit d’une évaluation de l’offre et non de la demande).
Cette solidarité régionale est censée concerner dans un premier temps les régions du nord du Mali, en mettant l’accent sur les infrastructures et les services à fort potentiel économique. Le processus de mise à niveau des régions doit aussi amorcer le développement économique et social du pays à travers la rationalisation des ressources propres à chaque région et le renforcement de l’attractivité des régions.
La région, nouvel espace politique au Mali
L’objectif affiché par l’accord de paix est enfin de faire de la région le principal espace de définition des politiques publiques des collectivités locales.
La région doit donc être un acteur indispensable dans la relation entre l’État et les collectivités locales.
Dans une démarche de recherche d’efficacité, il est souhaitable d’adopter la contractualisation comme système de gestion des relations entre l’État et les régions. Dans ce contexte, il est indispensable que chaque région élabore sa propre politique de développement et d’infrastructure afin de pouvoir contractualiser avec les entreprises d’État qui exécutent des programmes nationaux et les ministères ayant déjà des programmes sectoriels.
La région deviendrait ainsi le principal acteur dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques ; elle contractualisera d’une part avec l’État et d’autre part avec les collectivités territoriales. Elle pourra aussi contractualiser avec le secteur privé, ainsi qu’avec les départements ministériels ayant des politiques sectorielles. C’est pourquoi le processus doit porter sur les secteurs clés et être clair, chiffré et décliné dans le temps.
Ainsi, les régions ont pour vocation de devenir des passerelles entre l’État et les collectivités territoriales. Cette approche nécessite d’avoir un représentant unique de l’État face aux régions, comme énoncé dans l’accord de paix, la mise en place d’un système efficace de suivi-évaluation des politiques publiques et d’un système d’information régional.
La complexité de la mise en œuvre de certains projets et investissements demande toutefois une expertise qui n’est pas disponible au niveau de la fonction publique des collectivités territoriales. C’est pourquoi il est souhaitable d’envisager une externalisation de la gestion des services de bases.
L’analyse des comptes des collectivités territoriales révèle en effet qu’elles ne pourront pas faire face aux nouveaux objectifs qui leur seraient attribués dans le cadre d’une régionalisation avancée. À cela s’ajoutent d’autres difficultés, telles que le manque de ressources humaines compétentes, le taux de recouvrement très faibles des impôts locaux, le potentiel fiscal limité et l’accès presque impossible au marché financier.
Une délégation de la gestion sur le long terme présenterait donc plusieurs avantages : les collectivités concentreraient les efforts sur la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques de développement économique et social ; la réduction des coûts de gestion ; l’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers (en fonction des standards du privé) ; un meilleur recouvrement des impôts et taxes ; une facilité d’accès au marché financier pour la réalisation des infrastructures ; et le développement du secteur privé local.
Un obstacle majeur à la régionalisation : l’administration malienne
Les élections de 2013 au Mali ont créé de faux espoirs. Les promesses électorales du candidat Ibrahim Boubacar Keita (IBK) ne se sont pas transformées en résultats concrets : l’ambitieux programme de création de 200.000 emplois pour les jeunes Maliens avait suscité de nombreuses attentes auprès de la population ; elle réalise à présent qu’il ne s’agissait que d’un slogan de campagne.
Il en va de même des promesses faites lors de la signature de l’accord de paix, et les Maliens de la rue comme un nombre croissant de partenaires internationaux commencent à percevoir l’absence de progrès dans la mise en œuvre de l’accord comme une stratégie politique délibérée visant à renforcer le pouvoir central au détriment des priorités sociales et économiques.
Le président du Mali, IBK, et ses alliés politiques ont bénéficié durant la période post-conflit (en 2012) d’un soutien international. Ce soutien les a aidés à remporter l’élection présidentielle et à consolider leur pouvoir. Ainsi ces partenaires internationaux partagent-ils la responsabilité de l’incapacité à appliquer l’accord de paix, car ils sont aujourd’hui obligés de traiter avec les autorités politiques qu’ils ont contribué à créer et qui rechignent à mettre en œuvre un véritable changement politique et une réelle reconstruction institutionnelle.
Les premiers ont sous-estimé la complexité de la culture politique dans ce pays, et les seconds entravent délibérément la réforme par des ruses et autres stratégies.
L’appareil administratif malien devrait être un facteur qui favorise le processus de réforme, mais en réalité, il l’entrave. Tandis que les partenaires internationaux croient aider le Mali à se reconstruire en lui apportant des fonds, les élites maliennes envisagent plus souvent cette aide comme l’objet d’une lutte permanente pour le pouvoir et les ressources, un combat interne facilité par un contrôle international laxiste.
Dans le contexte de la crise qui touche l’État, les administrations maliennes sont incapables et souvent peu désireuses d’œuvrer en faveur de la régionalisation et de la décentralisation du pouvoir.
Les revenus de la corruption constituent le principal facteur expliquant cette résistance des bureaucrates. Cet état d’esprit institutionnalisé contribue à expliquer pourquoi les agents de l’État ont adopté pour mot d’ordre « servez-vous d’abord », transformant avec cynisme le slogan du président IBK « le Mali d’abord ».
La façon dont les élites politiques de l’État instrumentalisent l’administration contribue à l’échec de la réforme de la décentralisation au Mali. Elles profitent de l’administration (et, en conséquence, des partenaires internationaux) de la même façon qu’elles profitent des réseaux de type mafieux pour assurer leur survie politique et leur enrichissement personnel.
L’instrumentalisation est un processus dynamique et constant, notamment dans les domaines stratégiques ciblés par la réforme. L’État se manifeste via l’administration à des fins sécuritaires, par exemple. Dans ce contexte, l’administration est instrumentalisée pour renforcer et stabiliser les élites politiques. Cela concerne les avantages que les élites politiques retirent de situations apparemment ingérables qu’elles contribuent en réalité à produire et à perpétuer.
L’État exerce aussi encore un contrôle considérable dans le domaine financier stratégique grâce aux services administratifs. Dans ce domaine également, les élites et les agents de l’administration perçoivent la régionalisation induite par l’accord de paix comme très négative et désavantageuse.
Les autorités maliennes étouffent donc astucieusement les initiatives de réforme de la régionalisation sans les faire totalement suffoquer. Le double objectif est de les maintenir actives (dans le cadre de leur financement, pour entretenir des relations tolérables avec les partenaires étrangers ou pour continuer à participer à un processus) mais, parallèlement à cela, de ralentir, de bloquer, voire de tout simplement de saboter la mise en œuvre de l’accord de paix. Si de réelles réformes étaient effectivement mises en œuvre, beaucoup de fonctionnaires maliens finiraient par perdre leur utilité. Ils verraient diminuer leur capacité à tirer parti des « commissions » et des autres formes de corruption… C’est donc une véritable mascarade qui se joue, et se traduit par la manipulation des anticipations : des promesses sont faites (notamment par le président, pendant les sommets internationaux), des chefs d’équipe sont désignés, des groupes de travail sont constitués et des délais sont fixés. Ensuite, cependant, des stratégies sont déployées, qui constituent principalement à ergoter sur des détails tout en masquant les véritables questions, à aborder les questions accessoires (et pas les questions fondamentales) et à détourner les choses de leur sujet (par exemple, en organisant une réunion mais en oubliant délibérément d’inviter les principales parties prenantes). La mascarade consiste aussi à « faire semblant » en étant physiquement présent et visible au lieu d’être productif et efficace.
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Afin de garantir une équité régionale, une mise à niveau sociale est indispensable dans le domaine de l’accès à l’eau potable, la santé, l’éducation et les infrastructures de première utilité. Cette mise à niveau permettrait au moins de combler les inégalités créées par la concentration de la richesse et la géographie.
La réussite à long terme de la régionalisation avancée dépendra de la capacité à relever le niveau des ressources financières des régions afin qu’elles puissent prendre en charge leur développement économique, social et culturel avec l’appui des acteurs locaux.
Néanmoins, une régionalisation efficace n’est possible que si elle est associée à un processus de décentralisation du pouvoir, ce à quoi s’opposent l’administration et certaines élites politiques au sein même du gouvernement.
Pour d’aucuns, au Mali, la régionalisation et le processus de paix ne sont pas les priorités du moment…
