ISRAËL – L’ambassade des États-Unis, Jérusalem… et le droit international

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« La promesse de déplacer l’ambassade n’est pas seulement une agression contre les Palestiniens, mais aussi contre tous les Arabes et tous les musulmans, et ils ne laisseront pas faire en silence. » Ainsi s’est exprimé le Grand-Mufti de Jérusalem, éminente autorité religieuse de l’Islam, devant plus de 30.000 Musulmans rassemblés pour le prêche du vendredi sur l’Esplanade des Mosquées qui s’étend aujourd’hui au sommet du Mont du Temple.

En décembre 2016, en effet, le nouveau président des États-Unis, Donald Trump, avait laissé entendre,qu’il pourrait transférer à Jérusalem les locaux de l’ambassade des États-Unis actuellement installée à Tel-Aviv.

En fait, il ne s’agirait pour Donald Trump que d’appliquer une loi adoptée par le Congrès en 1995 déjà, sous la présidence de… William Clinton.

Une loi qui existe donc déjà, votée avec le soutien des Républicains et des Démocrates mais dont l’application a toujours été reportée depuis lors…

Son application constituerait-elle cependant une violation du droit international ?

Les relations diplomatiques entre les États sont codifiées par la Convention de Vienne du 18 avril 1961. Celle-ci ne dit rien sur le lieu où doit se trouver l’hôtel d’une ambassade ; mais il est d’usage que l’État accréditant installe son ambassade dans la ville où siègent le gouvernement et le souverain de l’État accréditaire. Un usage n’est cependant pas une règle et, à première vue, on pourrait penser qu’il n’est pas interdit aux États-Unis de déplacer à Jérusalem le siège de leur ambassade.

Il faut toutefois rappeler qu’Israël occupe Jérusalem-Est depuis 1967, alors que le Conseil de sécurité lui a enjoint, dans la résolution 242 du 22 novembre 1967, « de se retirer des territoires occupés », résolution obligatoire en vertu de l’article 25 de la Charte des Nations Unies et qui a été répétée plus d’une centaine de fois depuis lors (par renvoi systématique du Conseil de Sécurité à ses résolutions antérieures).

Dans ces conditions, en établissant son ambassade à Jérusalem, un État tend à reconnaître cette occupation… Or, une telle reconnaissance, fût-elle implicite, est illégale : ainsi, dans son avis consultatif sur l’édification par Israël d’un mur dans les territoires occupés, la Cour internationale de Justice avait déclaré que « tous les États [étaient] dans l’obligation de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur » (Avis du 9 juillet 2004, § 163, n° 3, D).

Par identité de motifs, le caractère illicite de l’occupation de Jérusalem-Est interdit toute forme de reconnaissance de cette occupation. En déplaçant leur ambassade de Tel-Aviv à Jérusalem, les États-Unis cautionneraient l’occupation de Jérusalem-Est et violeraient donc l’obligation de ne pas reconnaître une situation clairement illicite.

En outre -et plus spécifiquement-, lorsque, le 30 juillet 1980, la Knesset (le parlement israélien) avait adopté une « loi fondamentale » proclamant « Jérusalem réunifiée capitale éternelle d’Israël », le Conseil de Sécurité et l’Assemblée générale des Nations Unies avaient, de manière identique, « censuré dans les termes les plus énergiques l’adoption par Israël de la ‘loi fondamentale’ et son refus de se conformer aux résolutions pertinentes du Conseil de Sécurité » (S/RES. 478 du 20 août 1980, § 1 ; et A/RES/35/169 E du 15 déc. 1980, § 1). En outre, le Conseil de sécurité avait « demandé (…) aux États qui [avaient]établi des missions diplomatiques à Jérusalem de retirer ces missions de la Ville sainte » (résolution 478, § 5, b).

Le fait que le Conseil de sécurité ait « demandé » et non « décidé » n’excluait pas le caractère normatif et décisionnel de cette « demande »).

Il est donc clair qu’en transférant leur ambassade de Tel Aviv à Jérusalem, les États-Unis violeraient non seulement l’obligation de ne pas reconnaître l’occupation de Jérusalem-Est par Israël, mais aussi la résolution 478 précitée du Conseil de Sécurité et toutes celles qui, par la suite, se référaient, chaque fois, aux résolutions antérieures.

On peut regretter que le président Barack Obama, malgré ses positions progressistes, n’ait pas fait davantage pour la Palestine durant son mandat…

Mais, au moins, il n’avait pas la désinvolture cynique et outrecuidante de son successeur à l’égard des règles les plus élémentaires du droit international.

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Eric David

Professeur émérite de Droit international à l'Université libre de Bruxelles (ULB) et Président du Centre de Droit international - BELGIQUE

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