AFGHANISTAN – Atta Noor, le faiseur de rois…

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En ce début d’année 2018, l’incertitude continue de régner sur l’effectivité du renvoi par le président afghan d’Atta Mohamed Noor, l’indéboulonnable et tout-puissant gouverneur de la province septentrionale de Balkh, frontalière de l’Ouzbékistan, qui avait été nommé en 2004 à ce poste par l’ex-président Hamid Karzaï.

« Démissionné » en décembre 2017 par l’actuel président afghan, Ashaf Ghani, Atta Noor s’accroche à son poste en arguant de sa popularité auprès des habitants de Mazar-i-Sharif, la capitale régionale, et par ailleurs de tout le reste de « sa » province.

Surtout, il dénie au président Ghani (très mal élu en 2014) toute légitimité pour le renvoyer et nommer son successeur. Selon lui, son renvoi et son remplacement ne peuvent être décidés unilatéralement par le président (quels que soient les pouvoirs que la constitution confère à celui-ci), mais doivent faire l’objet d’une négociation entre le palais présidentiel (« l’Arg ») et le parti Jamiat-e-Islami, dont Atta Noor est un des chefs. Pour les responsables de ce parti, cette négociation est dans la logique de l’accord du gouvernement d’unité nationale (National Unity Government – NUG) conclu en septembre 2014 sous la pression de l’administration américaine pour sortir le pays de l’impasse consécutive à une élection présidentielle compliquée. Aucun vainqueur n’ayant pu être officiellement déclaré en raison de l’ampleur des fraudes, les deux adversaires avaient en effet finalement accepté de se partager le pouvoir : tandis qu’Ashraf Ghani obtenait la présidence, son adversaire, Abdullah Abdullah, se voyait conférer le titre de « Chief Executive Officer » (CEO), une sorte de premier ministre, une fonction qui n’existe pas dans la constitution afghane.

Cette contestation frontale du pouvoir du président inquiète les puissances étrangères, au premier rang desquelles les États-Unis, qui suivent cette crise de très près et ont appelé les protagonistes à la retenue.

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Atta Noor, c’est un chef de guerre, éternel rival de Rashid Dostum pour le contrôle du nord du pays.

Tadjik, âgé aujourd’hui de 53 ans, Atta Mohamed Noor est né dans la province septentrionale de Balkh, frontalière de l’Ouzbékistan. Il a combattu les Soviétiques dans les années 1980, devenant l’un des principaux commandants opérant dans le nord de l’Afghanistan, brièvement aux côtés du chef ouzbek Abdul Rashid Dostum. Après la chute du régime procommuniste de Najibullah, en 1992, les deux chefs de guerre se sont affrontés pour le contrôle de Mazar-i-Sharif, la « capitale » du nord. Cette période de guerre civile entre commandants de la guerre contre les Soviétiques (Ahmad Shah Massoud, Gulbuddin Hekmatyar, Rashid Dostum, Atta Noor…) a créé les conditions qui ont permis aux Talibans de s’emparer du pouvoir, lesquels étaient en mesure d’au moins offrir la paix et la sécurité à une population épuisée par la guerre.

Lorsque les Talibans ont pris le pouvoir à Kaboul, fin 1997, Atta Noor les a combattus dans la province de Balkh, sous la bannière de l’Alliance du Nord et l’autorité d’Ahmad Shah Massoud (le fameux « commandant Massoud »). En novembre 2001, de nouveau en collaborant avec Dostum, il les a chassés de Mazar-i-Sharif, avant d’affronter une nouvelle fois son ancien allié. Un accord entre les deux chefs de guerre, conclu sous la pression de la communauté internationale et du pouvoir qui s’installait à Kaboul, a finalement réparti les zones d’influence, en attribuant à Atta Noor la province de Balkh, Dostum conservant la main dans le reste du nord de l’Afghanistan.

Les deux hommes n’ont pas pour autant cessé de se livrer des combats sporadiques, par exemple au lendemain de l’élection présidentielle de 2014, durant laquelle Atta Noor avait soutenu Abdullah Abdullah tandis que Rashid Dostum appuyait Ashraf Ghani (qui l’en a récompensé par un poste de premier vice-président).

Mais depuis que la situation sécuritaire s’est dégradée dans le nord du pays, avec l’intensification des attaques des Talibans et un début d’implantation de Daesh, les deux chefs de guerre se sont de nouveau rapprochés. En juillet 2017, Noor et Dostum ont annoncé qu’ils joignaient leurs forces afin d’assurer la stabilité dans le nord du pays. Le leader hazâra Mohamed Mohaqeq les a rejoints dans cette alliance improbable, intitulée « Coalition pour le salut de l’Afghanistan » et qui traduit la méfiance grandissante de ces représentants des minorités envers le président Ghani, perçu par eux comme le chef de la majorité pashtoune bien plus que comme le président de la République islamique d’Afghanistan.

C’est cette considération ethnique qui explique les réticences ou craintes de ces leaders de minorités face au ralliement au gouvernement, en 2017, du chef moudjahidin pashtoun Gulbuddin Hekmatyar. Ainsi, Atta Noor, s’il avait salué l’accord avec Hekmatyar, avait critiqué le fait que les partisans de du chef pashtoun avaient été autorisés à conserver leurs armes.

Cette méfiance envers tout ce qui peut renforcer le camp présidentiel entre en dissonance avec la politique de Washington dans la région, dont l’objectif est d’amener les Talibans à la table des négociations afin de mettre fin à cette guerre.

Mais, les Talibans formant, au-delà de leur discours religieux, essentiellement un mouvement nationaliste pashtoun, les leaders des minorités ethniques ne peuvent que nourrir des craintes à la perspective d’un tel accord. Les souvenirs des massacres d’Hazaras qui ont suivi la prise de Mazar-i-Sharif par les Talibans en août 1998 sont encore très présents dans les esprits.

Le « roi du Nord » ou le « président de la République indépendante du Mazaristan »

C’est en 2004 qu’Attar Noor a été nommé gouverneur de Balkh par le président de l’époque, Hamid Karzaï ; et il n’a cessé depuis lors de consolider son emprise sur cette province, en utilisant pour ce faire des méthodes autoritaires, une milice privée et des richesses considérables accumulées par des moyens divers (il est de notoriété publique qu’aucune transaction de quelque importance ne se fait dans cette province sans son accord).

Le long mandat (14 ans) d’Atta Noor comme gouverneur s’est traduit, dans la province de Balkh, par le retour de la sécurité et une stabilisation bien plus importante que dans le reste du pays. Certes, cette province a bénéficié de son éloignement des régions de l’est et du sud dans lesquelles les Talibans sont traditionnellement implantés ; mais l’autre facteur explicatif de cette restauration de l’ordre réside dans la personnalité d’Attar Noor lui-même, qu’un officiel occidental a un jour appelé « le seigneur de la République indépendante de Mazaristan » (du nom de sa capitale, Mazar-i-Sharif).

Cette relative sécurité a favorisé un développement économique assez remarquable, rendu possible par la situation géographique de cette province, qui profite des échanges économiques avec l’Ouzbékistan et le Tadjikistan, et par les financements et investissements étrangers. L’aéroport international de Mazar-i-Sharif a ainsi été financé par l’Allemagne et les Émirats arabes unis.

L’indéboulonnable gouverneur de la province de Balkh

Une crise semblable à celle qui oppose aujourd’hui Noor et Ghani a failli se produire une première fois en 2009, lorsque le président Karzaï a eu la tentation de révoquer Atta Noor en raison du soutien que le gouverneur avait apporté à Abdullah Abdullah, son adversaire lors de l’élection présidentielle d’août 2009. Les deux hommes s’étaient toutefois expliqués dans le secret du palais présidentiel, et le président avait renoncé à démettre le gouverneur.

La crise actuelle entre Atta Noor et Ashraf Ghani traîne en fait depuis 2014, lorsque, après son « élection », le président a entrepris de remplacer l’ensemble des 34 gouverneurs de province. Noor a alors refusé cette révocation, faisant savoir qu’il acceptait tout au plus d’en discuter les conditions avec le président (l’une de ces conditions étant qu’il puisse lui-même désigner son successeur).

Le 18 décembre 2017, la présidence afghane déclarait cependant que le gouverneur Atta Noor avait finalement reconnu officiellement sa démission ; l’intéressé a démenti, expliquant qu’il avait tout au plus signé une lettre conditionnelle, devenue caduque puisque le président n’avait pas satisfait aux conditions posées.

Le gouverneur a donc fait savoir qu’il était retourné à son bureau pour présider des réunions officielles. Mieux encore, il a annoncé quelques jours plus tard l’arrestation de Mohammed Daoud (son successeur nommé par le président), que des habitants d’un district de la province de Balkh ont accusé d’avoir participé au meurtre de membres de leur famille. Mi-janvier, il a menacé de payer les fonctionnaires en poste dans la province avec les revenus douaniers encaissés sur place, à la frontière avec l’Ouzbékistan, si le gouvernement bloquait sa signature d’ordonnateur des dépenses publiques. Cette mesure aurait de facto transformé la région en une principauté presque indépendante du pouvoir central.

C’est donc toute l’autorité du président qui est en jeu dans cette crise, et plus fondamentalement encore, sa légitimité…

La « démocratie » afghane de plus en plus affaiblie

Cette crise, autour de laquelle se cristallise actuellement la vie politique afghane, est symptomatique de l’affaiblissement dramatique du pouvoir du président afghan, ce « roi de Kaboul » qui ne règne guère que sur la capitale afghane, puisque son autorité est contestée aussi bien dans les campagnes, par les Talibans, que dans certaines provinces tenues par de grands feudataires.

Un autre acte d’insubordination le montre bien, celui du chef de la police de la province de Kandahar, le général Abdul Raziq : suivant l’exemple d’Atta Noor, le général a également contesté son renvoi par le président, au même motif que son autorité ne reposerait pas sur la décision présidentielle qui l’a nommé à ce poste, mais dépendrait uniquement de son efficacité avérée dans la lutte contre les Talibans.

Plus généralement, cette crise traduit l’épuisement de la formule du gouvernement d’unité nationale, dont Atta Noor revendique d’ailleurs en partie la paternité puisque ce sont entre autres ses menaces de constituer un « gouvernement parallèle » si Ashraf Ghani n’avait pas accepté de partager son pouvoir avec Abdullah Abdullah qui avaient amené l’administration américaine, en septembre 2014, à faire pression sur les deux hommes pour qu’ils acceptassent une solution de compromis.

La légitimité du président Ghani sévèrement remise en cause

Par son refus de démissionner, Atta Noor montre qu’il ne reconnaît plus la légitimité du président et pas davantage les pouvoirs que celui-ci détient de par la constitution.

Selon Noor, l’élection de 2014 ayant été « la plus frauduleuse au monde » (au point que les résultats du deuxième tour n’ont jamais été rendus publics), elle n’a pu conférer par elle-même la moindre légitimité à Ashraf Ghani. Celui-ci serait président, non pas par la grâce du suffrage universel, mais en vertu de l’accord de gouvernement passé entre lui et Abdullah Abdullah pour la constitution du gouvernement d’union nationale.

Or, selon le gouverneur retors, cet accord, le président ne l’a jamais authentiquement respecté : non seulement son allié, Abdullah Abdullah, le Chief Executive Officer (CEO), n’a que rarement été associé aux grandes décisions stratégiques, qui sont prises par le seul président entouré d’une poignée de ses proches conseillers, tous pashtouns, mais les réformes qui auraient dû être mises en oeuvre au cours des deux premières années de ce gouvernement n’ont pas été entreprises.

Pour les responsables du parti de Noor, le Jamiat-e-Islami, une réforme électorale s’impose dès lors, afin que les dysfonctionnements de 2014 ne se reproduisent pas, et une modification de la constitution est nécessaire pour pérenniser la fonction du CEO et définir clairement l’étendue de ses pouvoirs. Enfin, plusieurs postes ministériels, qui selon eux auraient dû être attribués à des membres du Jamiat-e-Islami, ne l’ont pas été.

À leurs yeux, l’attelage Ghani/Abdullah a donc perdu toute légitimité : le président parce qu’il n’a pas respecté l’esprit de l’accord du NUG, le CEO en raison de son incapacité à défendre les droits des minorités ethniques et les intérêts du Jamiat.

Cette remise en question des pouvoirs du président inquiète l’administration américaine, qui craint que les quelques résultats obtenus dans la lutte contre les Talibans ne soient rendus vains si le gouvernement afghan continuait ainsi de perdre légitimité et crédibilité aux yeux de la population.

Mais Washington craint encore plus le déclenchement d’affrontements directs entre les forces armées nationales et les milices à la solde du gouverneur Noor, si le chef de l’État avait la tentation de chasser ce dernier manu militari…

La crise a fracturé le parti Jamiat-e-Islami

Fondé en 1970 par Burhanuddin Rabani, le Jamiat-e-Islami a joué un rôle important pendant la guerre contre les Soviétiques, puis pendant la guerre civile qui a suivi leur départ d’Afghanistan, en 1989. Depuis 2001, il est l’un des principaux partis qui animent la vie politique afghane.

Cette crise a divisé le Jamiat selon deux lignes.

La première ligne est celle défendue par le CEO, Abdullah Abdullah, qui, par souci de l’intérêt national ou calcul politique (la perspective de l’élection présidentielle de 2019, qui l’oblige, nolens volens, à « jouer le jeu » avec le président), continue de soutenir le gouvernement d’unité nationale (quelles que soient par ailleurs les critiques virulentes qu’il formule régulièrement à l’égard du président). En tout cas, Abdullah Abdullah a fini par approuver la décision du président « d’accepter la démission d’Atta Noor » (en clair : de le démissionner), ce qui lui a valu d’être qualifié de « serpent » par celui-ci. Selon le gouverneur, cette décision présidentielle serait « à 80% » inspirée par Abdullah Abdullah, qui chercherait par ce moyen à se débarrasser d’un concurrent dans la perspective de l’élection présidentielle de 2019.

L’autre ligne est celle des principaux leaders du Jamiat, dont le chef du parti, Salahuddin Rabbani (le fils du fondateur du parti, assassiné en 2011), actuel ministre des Affaires étrangères, lequel a fermement condamné cette décision du président, la qualifiant « d’irresponsable et de dangereuse pour la stabilité du pays ».

Selon leur analyse, Atta Noor a vocation à conserver son poste aussi longtemps que durera le gouvernement d’unité nationale et, en tout état de cause, le renvoi d’un responsable aussi important du Jamiat ne peut être décidé par le président seul mais doit faire l’objet d’une négociation entre l’Arg (le palais présidentiel) et les responsables du parti.

Ce raisonnement semble avoir été validé de facto par le camp présidentiel, puisque des négociations se sont effectivement ouvertes début 2018 au ministère des Affaires étrangères entre des représentants de haut niveau du président Ghani (dont le conseiller à la Sécurité nationale, le chef des services secrets, le ministre des Finances et le chef de l’administration présidentielle) et les principaux responsables du Jamiat. Elles portent sur une douzaine de points, dont la réunion d’une Loya Jirga (la grande assemblée des notables, qui est la source du pouvoir constituant en Afghanistan) et une réforme électorale qui devrait avoir lieu avant la tenue des prochaines élections législatives prévues pour juillet 2018. Toutefois, les deux parties n’ont pas pu encore s’accorder sur l’ensemble de ces questions et les négociations sont suspendues sine die.

Une sorte de « primaire à l’afghane » ?

Au-delà des rapports de pouvoir qui minent la démocratie afghane, cette crise serait-elle aussi une « primaire à l’afghane » dans la perspective de l’élection présidentielle de 2019 ou, à tout le moins, le début de négociations pour déjà préparer le second tour de ce scrutin ?

Pour beaucoup d’observateurs, cette tension entre Atta Noor et le président Ashraf Ghani, d’une part, et entre le gouverneur et le CEO Abdullah Abdullah, d’autre part, ne s’explique pas autrement que par la perspective de l’élection présidentielle de 2019.

Le gouverneur a en effet annoncé en mars 2017 qu’il entendait participer à cette élection – sans préciser toutefois si ce sera pour le poste de président ou celui de vice-président.

Il s’agirait donc, pour Atta Noor, d’obtenir le soutien du Jamiat dans l’affrontement qui s’annonce avec le président sortant, et ce dans une triple perspective…

Premièrement, cette crise mettrait fin aux ambitions présidentielles d’Abdullah Abdullah, qui aurait démontré sa faiblesse face au président et son incapacité à défendre les intérêts des minorités ouzbèke et tadjike.

Deuxièmement, les attaques contre le président Ghani pourraient déstabiliser ce dernier, affaiblir sa stature présidentielle, et donc réduire ses chances d’être réélu – la question étant alors de savoir si cela permettrait à un non-pashtoun de l’emporter, une chose traditionnellement considérée comme impossible dans ce pays.

Enfin, si le résultat des prochaines élections était aussi… incertain qu’en 2014, le Jamiat serait en position de force pour obtenir d’un Ashraf Ghani affaibli un accord de partage du pouvoir bien plus favorable et contraignant que celui qui a débouché sur le NUG. L’attribution des grands postes d’État se ferait alors un peu à l’instar de ce que prévoit le Pacte national libanais de 1943, qui impose que le président de la république soit maronite, le président du conseil des ministres, sunnite, et le président du parlement, chiite…

Vers une « cohabitation à l’afghane » ?

Quoi qu’il en soit de son prétexte, la crise actuelle revêt une portée bien plus grande. Elle n’est peut-être qu’un premier « round » de négociations pour l’après élection présidentielle de 2019. Il ne serait pas surprenant que, derrière les points officiellement discutés au ministère des Affaires étrangères, ce qui se joue soit tout bonnement la désignation d’Atta Noor comme prochain CEO, à l’issue du scrutin présidentiel de 2019.

Le Jamiat pourrait dès maintenant accepter la perspective d’une réélection d’Ashraf Ghani, mais à condition que le président de la république ne conserve que des pouvoirs limités, avec un premier ministre qui détiendrait la réalité (ou du moins une partie importante) du pouvoir. De là l’insistance mise par les leaders du Jamiat, dans les négociations qui ont eu lieu au ministère des Affaires étrangères, sur la réunion d’une Loya Jirga constituante, qui pourrait valider cette réorganisation du pouvoir, et ce avant la tenue de l’élection présidentielle. Le futur « CEO » aurait ainsi des pouvoirs garantis par la constitution, et non plus un vague statut soumis au bon vouloir du président.

Toutes choses égales par ailleurs, cette réforme constitutionnelle consacrerait alors une « cohabitation à l’afghane », un peu à l’image de celle que la France a connue à trois reprises – cette même cohabitation que l’auteur de cet article avait expliquée en 2010 à une assemblée de sénateurs afghans dans une conférence sur le système politique français…

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Dans son Histoire de France, Jacques Bainville rapporte un événement qui n’est pas sans rapport avec l’impasse dans laquelle s’enlise de plus en plus sûrement la « démocratie » afghane : « Parmi ces souverainetés locales qui avaient poussé partout, il en était de plus importantes que les autres. Ducs de France et de Bourgogne, comtes de Flandre et de Toulouse : ce sont les grands feudataires. Ils mettent en échec la royauté carolingienne. Ils sont vis-à-vis d’elle comme de grands électeurs indociles. Ils lui parlent un langage républicain. Ils lui disent que ‘la loi se fait par la constitution du roi et le consentement du peuple’. Le droit, la justice, la liberté sont invoqués contre la monarchie. (…) Au comte de Périgord qui s’était emparé de sa ville de Tours, [le roi] Hugues ayant fait demander par un héraut : ‘Qui t’a fait comte ?’ s’entendit répondre : ‘Qui t’a fait roi ?’ »

La « non-démission » du gouverneur Atta Noor révèle de manière criante le délabrement du système politique afghan, mort-né ; elle pourrait aussi mener à l’effondrement du régime et involontairement accélérer une victoire annoncée des Talibans…

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Bruno SENTENAC

Juriste - Conseiller du Parlement afghan en 2009-2010 (France)

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